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日前，银保监会正式发布《关于印发〈财产保险公司、再保险公司监管主体职责改革方案〉的通知》（以下简称“《方案》“），逐步展开的属地监管在财险领域全面落地（再保险公司由于仍归属银保监会直接监管，实质没有变化）。
财险公司、再保险公司正式进入属地监管新时代。根据『慧保天下』了解，寿险公司属地监管方案也已经在路上，预计其尺度或将与财险公司总体保持一致。
《方案》一出，立刻引发巨大反响，当诸多监管权限被下放至银保监局，不同监管局之间将如何保持步调一致、尺度一致成为业界最为关注之话题。
01
顺应银行机构监管大趋势，为了放管服，更为防风险
保险公司属地监管，自银保监会挂牌伊始，就已经注定。
早在2005年，原银监会就已经开始在银行监管领域推行这一制度，视为强化监管有效性的一种重要创新。采取属地监管，实施银监会同银监局联动监管，与银行业市场现状关系密切。
银行业金融机构的数量远远多于保险公司，截至2019年底，已经达到近4600家，其中农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行等局限于地方营业的金融机构更是占据大多数。在这种情况下，人力有限的原银监会机关难以兼顾所有机构，并实施有效监管。银行机构的属地监管由此而始。
原银监会、原保监会合并后，保监系统整体向银监系统看齐，推行属地监管也就成了题中之意。
属地监管实施的前提是从职能监管转向机构监管。银保监会实施“三定”前，原保监系统采用的是典型的职能监管，不同部门各管一段，一家保险公司在日常经营中几乎能与大部分监管职能部门打上交道。
以财险公司为例，成立一家财险公司的审批工作主要由发改部牵头，另有其他几个部门配合；公司成立之后的产品审批备案则归财产险部负责，但如果经营短期意外险或大病保险则还需接受人身险部的规则或资格认可；如果想投资设立一家子公司，则需要资金部和发改部分别审核；如果引入外资，还涉及国际部审核……
银保监会“三定”结束，原保监系统各部门职能大调整，彻底从职能监管向机构监管转变，其核心理念是以机构监管为轴线划分准入事权，即将入口、出口和日常非现场监管等都放在一起统筹安排，以便监管部门能从整体上更好地掌握保险机构的风险状况。
这意味着，对于一家人身险公司而言，其机构准入、产品审批、高管资质审核等事项只通过人身险部一个部门即可以完成，人身险部、财产险部以及中介部等部门职能相较以往大为扩充，责任重大。但这样一来，也意味着银保监会各部门压力倍增，且对于一些总部不在北京的保险机构，监管成本也将提升，在机构监管的大趋势下，将部分权限下放至地方监管局，实施属地监管也就成为了必然。
按照《方案》，银保监会统筹整体监管政策，银保监会、属地监管局分别承担直接监管公司和属地监管公司的主体职责，协同监管局配合做好辖区内分支机构的日常监管。
值得注意的是，权力下放的同时，责任也在下放，从监管有效性的角度来看，也更有利于落实问责制度。
02
权限下放循序渐进，地方局承接属地监管机构大部分监管职责
保监系统的属地化监管并非一步到位，实际上，在《方案》正式发布之前，一些监管职能早已经陆续下放。
例如产品监管方面，按照2020年2月下发的《中国银保监会办公厅关于进一步加强和改进财产保险公司产品监管有关问题的通知》（银保监办发〔2020〕17号），除示范产品的机动车辆商业保险、中央财政保费补贴型农业保险产品（以下简称“两类产品”）由银保监会负责备案并监管外，其他产品均由属地银保监局负责备案并监管。
同时，17号文还规定，在产品监管方面，银保监会负责研究制定产品监管政策、制度规则、工作规划，组织实施全国性的产品非现场检查，以及两类产品的备案和监管等。银保监局负责具体组织实施和执行产品监管规定，以及两类产品以外其他产品的备案和监管等。
不只是产品监管，部分行政许可事项的审批权实际也早已下放，例如2019年3月下发的《中国银保监会办公厅关于授权派出机构实施部分行政许可事项的通知》（银保监办发〔2019〕69号），就已经将以下权限下放至地方监管局：
（一）保险公司在银保监局辖内变更营业场所审批；
（二）保险公司省级分公司开业审批；
（三）保险公司除董事长、总经理（含主持工作的副总经理）以外的其他董事、监事和高级管理人员任职资格核准。
同样值得注意的是，法人机构公司治理评估、SARMRA评估等，其实一直都是由银保监会制定整体方案，各地银保监局具体来执行，因为北京、上海等地保险法人机构数量较多，其中不少机构被划分给其他地方银保监局来执行。
自银保监会“三定”以来，监管权限陆续下放，从产品备案到行政审批事项，但与真正的“属地化监管”相比，还存在一定差距，直到《方案》的公布，全面的“属地监管”时代才算到来。
根据《方案》，市场准入退出监管职责中，保险机构的筹建、开业，省级分公司筹建（开业由协同监管局负责）、撤销等，以及直接监管机构所有市场准入退出监管职责均由银保监会负责。
属地监管公司变更公司名称、变更营业场所（跨辖区变更营业场所由迁入地银保监局办理）、变更注册资本、修改公司章程，乃至变更公司5%股权以上的股东、发行次级定期债及资本补充债，公司董事、监事和高级管理人员任职资格等则都由相应监管局负责，相较以前，银保监局对于属地监管公司的监管权限大为扩展。
除市场准入退出外的其他监管职责方面，银保监会放权更多，除保留了研究、制订、完善行业监管政策、制度规则、工作规划，市场运行情况统计、监测和分析，以及对于直接监管公司的相应监管之外，对于属地监管机构则几乎全部放权给相应银保监局，具体包括：
属地监管公司非现场监测及风险分析、偿付能力监管、公司治理监管、准备金监管、资金运用行为监管、市场行为监管、信访举报投诉处理、现场调查、现场检查、风险提示、案件监管、两类产品以外其他产品的备案和监管等。
03
大多数监管局负责1-2家法人机构，北京局、上海局等压力较重
因为保险法人机构注册地分布严重不均，大多数都集中于北京、上海两地，与此同时，其他省市自治区保险法人机构数量却很少。其后果就是，在推行属地监管过程中，各个银保监局负责的保险法人机构数量差异巨大，承受的压力大不相同。
根据《方案》，综合考评公司业务规模、行业影响、股东背景、机构类型、发展阶段等指标，监管将87家财险公司和13家再保险公司划分为直接监管公司和属地监管公司。其中，直接监管公司36家，由银保监会承担监管主体职责，其余64家为属地监管公司，由属地银保监局承担监管主体职责。
实行属地监管的部分公司，实行多总部运营，这一次基本按照注册地原则确定了监管归属。目前，监管正在研究注册地与运营地不一致的保险公司下一步的管理方案，不排除未来会有进一步的调整。
从目前来看，保险集团的产险专业子公司，互联网保险公司，以及组织形式和业务范围特殊的相互保险公司、农业保险公司，处于风险处置阶段的公司，均由银保监会直接监管。再保险业务的专业程度在保险领域是最高的，具有国际化的特征，尽管主体较多且分布多地，这一次仍然统一由银保监会监管。
各地保险市场和主体发展程度不同，各银保监局需要监管的机构数量也大不相同，具体而言，上海银保监局要负责13家，北京、深圳各7家，广东4家，有重庆3家，其余则都在1-2家之间。
河南、内蒙古、青海、湖南、黑龙江、海南、贵州6地要么尚没有财险法人机构在当地注册，要么就是当地法人机构归银保监会直接监管，所以暂时没有属地监管公司归其监管。
对于承接了更多监管任务的机构来说，其压力无疑也将更大。不过好在《方案》也明确，改革实施后，银保监会可根据实际情况，适时对直接监管公司和属地监管公司的范围以及相关监管事权划分进行动态调整。
04
最大挑战在于，如何保持各地执行尺度统一，与防止监管俘获
面对属地监管，各市场主体第一反应几乎都是：会不会导致各地监管尺度不一。
确实，与绝大多数城商行、农商银行局限于一地营业不同，保险公司基本都持有全国性牌照，根据业务发展需要，其可以在全国各地申请开设分支机构，目前很多保险公司的分支机构更是已经遍布全国大多数省市自治区。
实施属地监管后，如果各地派出机构执行标准各行其是，大多数保险公司总部机构与其分支机构将由于分属不同的监管局（或银保监会），不得不逐一去适应当地的监管环境，全国性的业务开展节奏将受到极大影响。防止出现“36个银保监局、36个银保监会”成为实施属地监管需要直面的最大挑战之一。
防止这种情况出现的唯一的解决方案就是将织密实施细则，在最大程度上统一各银保监局的执行步调。
对此，《方案》也给出了解决方案，即强化监管的协同联动——银保监会、属地监管局、协同监管局建立横向联动、纵向联动的有效机制，实现信息共享、分工协作、协调一致的总体目标。具体措施包括建立监管联动会议机制、建立信息共享机制、建立专项工作交办机制等。
业界普遍担忧的另外一个问题是，如何防范“护犊子心态”与“监管俘获”，毕竟，任何一家保险注册地址的选择都是综合考量各种因素之后的结果，盘根错节的利益关系难以避免，这也将给监管的独立性增加难度。
不过好在如前文所述，拥有更多权限的地方监管局势必承担相应责任——这早已有先例，包商银行案发后，内蒙银保监局系统多人涉案被查。
属地监管新时代，不是一句简单的口号就可以概括的，下放权限之广之深，注定其对险企日常经营的影响也是巨大的，至少，了解并适应每一个机构所在地银保监局的执行偏好必须提上日程。
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