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和讯保险消息 2018年12月28日，由中国社科院世界社保研究中心和中国证券投资基金业协会联合主办、华夏基金管理有限公司承办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018》发布式在京成功举办。本次论坛的主题是主权养老基金国际比较与战略定位，共有来自政府机构、行业协会、科研院校、市场机构和新闻媒体等领域专业人士200人参加了本次论坛。
国务院发展研究中心金融研究所研究室副主任朱俊生出席了本次论坛并发表演讲。
以下为朱俊生发言实录：
我一直跟我的学生说我做养老是向郑老师和他的团队致敬，张翼老师（中国社科院社会发展战略研究院院长）做主持的时候说我们要多一些前瞻性，其实我很清楚，郑老师关于主权养老基金，特别是从外汇来切出来做主权养老基金，在11年前系统地阐述过，那个时候读过他的很多文章。所以我想今天也应着这个题目讲一个观点，主权养老基金改革的方向，怎么从官僚管理走向利润管理。
我讲三个内容：第一，全球主权养老基金的状况。第二，非缴费型主权养老基金的改革方向。第三，是否建立缴费型的主权养老基金。
关于全球主权养老基金，我给各位分享的是OECD今年的一份报告，我用的数据是后面的部分。我给大家看四张图，图很细，我直接对图做一些归纳。规模上大家可以看到，在这份报告当中，全世界的主权养老基金大概是5.6万亿美元左右，排第一位的是美国的，第二位的是日本的，中国的规模其实也不算小，跟美国和日本差很大，我们也在往前面赶。跟中国有点类似，从2000年以后一共有13个国家建立主权养老基金，美国有超过75年了。
另外一个角度看数据，这些基金占GDP的加权平均比例是多高呢？17.7%，中国是什么概念呢？2.7%，排全球第一位的是什么概念呢？比如韩国32.8%，这是几个数据跟各位分享我们的差距以及全球分布的状况。
主权财富基金和主权养老基金的界线确实在弱化，我们也看到，我们的报告中也提到，现在有些主权财富基金主要用于养老，比如大家提到的挪威、俄罗斯，挪威是全球最大的，它的基金是占GDP的245.6%，全世界最大的主权财富基金，这是第一张图。
第二张图看看投资和资产配置的问题，首先想跟各位讲说基金的目标会影响资产配置与投资组合。如果你去看芬兰，芬兰的基金基本上是作为一个缓冲的基金，平衡第一支柱的，所以它的投资状况你就会发现不会太多用股票，也不会太多用于什么另类投资，更多还是比较保守的。有的国家，像德国，就平滑养老金融资的中短期波动，所以基本上它更多的投资还是相对保守。但是我想说绝大多数的主权养老基金是长期投资的授权，所以基本上是应对养老金支付的长期的缺口，有点类似于全国社保基金。看澳大利亚、加拿大报告里都有。各国的情况大概是这样的，受目标的影响特别大。我不想展开讲，但是我想说一个共性的趋势因为是长期投资，所以它的固定收益率的资产比较低，高回报风险大一点的资产占比比较高，比如说股票，比方说利率投资。过去五年资产配置的整体趋势如果我做一个概括的话，从固定收益类的越来越多的更多地转向股票和利率投资。大家关注日本，日本政策有改变，整个资产配置结构到2015年底发生了非常大的改变。
再给各位报告一个数据，刚刚的表给我们展示的，简单的投资组合，全球所有的主权养老基金固收类的大概不到60%，上市公司的股票将近30%，另类投资和其他投资加在一起已经达到13.5%，这个差异也非常大。比如政策面投资包括对冲基金、房地产、未上市的资产投资、社会资源包括自然资源的投资，各个国家差别还是比较大的。
第三张图是讲境外投资怎么样，因为我们的主权基金，投资是一个问题，主权基金更多的是在境外投资这一块的比重是比较大的，海外投资这一块，我们发现绝大多数主权基金都是通过股票或者是固定收益类资产来做海外投资的，有些基金还投资于海外的另类投资，主要集中在发达市场，我想跟各位讲有一些基金投资新兴市场的上市公司的股票和固定收益类资产，比方说大家非常熟悉的加拿大的养老金。郑老师的团队翻译的那本书非常好的一本书《拯救未来》，我前两天见加拿大大使馆的官员还聊到这本书，他评价非常高，他原来在加拿大财政部工作的时候，马丁的部长就是财政的部长，非常有兴趣聊到这本书。
第四张图整个投资的收益状况怎么样？OECD报告过去五年实际年化投资收益率做了一个梳理，基本上收益率还是比较可观的，特别是投资权益比较大，多元化投资组合的空间比较多的基金回报率比较高，比如新西兰五年年化超过11.8%，加拿大10.3%，其他国家也是这样。
这部分简单做一个总结，这个报告给我一个启示：
第一，建立主权养老基金体系是很多国家的做法，而且很多国家不光是一只，还是多只，所以我叫体系。
第二，对我们来讲，我们联系到中国的人口老龄化，联系到中国养老基金目前的状况，我们可能需要扩大主权养老基金的规模。
第三，特别重要的是这些基金基于长期投资，它需要提高它的投资效益。
第二个，回到中国的问题上，我们有非缴费型的主权养老基金，它是储备型的，社保基金的权益，去年底超过1.8万亿，我们把个人账户剔除掉，把地方委托的剔除掉，我们单单看储备型的，整个投资收益率的状况平均是八点几，整个资产的分布，境外投资有，但是非常有限，主要是境内投资，这是我们做国际比较的时候会发现非常不一样的地方，境外投资的占比非常有限。你再看整个资产的类别上看，我们可能在固收类的更多一些，比如在另类，在股权也有但是占比非常低。
所以回到我的主题上来，我们报告有一章写得非常好，非常核心的问题就是主权养老基金的治理问题，主权养老基金非常容易受政治影响，所以通过什么样的治理来摆脱这种影响，我特别想跟各位分享，我去读米塞斯的这本书，在《官僚体制》里面提到一个概念“从官僚管理走向利润管理”，我特别想跟各位还原一下这个说法，什么叫官僚管理？大家不要否定官僚管理，官僚管理是必要的，而且官僚管理是中性的，不是负面的。什么叫中性？官僚管理是一种行政事务管理的手段，这种行政的结果不具有市场上的现金价值。不是说公共管理没有价值，而只是说它没有市场价值，没有市场价值意味着它的价值没有办法落实到市场交易当中，没有办法用金钱来衡量，所以它是需要的，比如政府管理就是官僚管理，没有问题，但是不能延伸到一些需要市场交易里的，那问题就大了，所以他提出另外一种方式是利润管理。
什么叫利润？就是市场的盈亏，这是消费者或者说我们这些委托给主权基金的人，一切活动戴上的紧箍咒。从这个意义上我想说，我们要重塑市场机制跟官僚体制的边界，如果你承认是市场经济，如果你承认主权养老基金是整个市场体系的一部分，应该实行的是利润管理。官僚管理是可以的，在某些领域存在，这个没有问题，但是官僚管理必然比利润管理效率低下。
米塞斯的原话我想引用，避免大家引起误解，他说：“许多人视为罪恶的东西不是官僚体制”，我刚才讲了官僚体制是中性的，是需要的，“某些领域只能是官僚体制，但是罪恶的东西是官僚管理领域的扩张，这种扩张最后的结果就是日益限制公民自由，以及用政府管制去取代私人举动精神最后的结果”。我们要从官僚管理走向利润管理，因为这是符合市场经济体制的。
另外一方面基于我对国际的表示，我们要扩大市场投资范围，必须有境外投资的比重，特别是另类投资。第三个拓宽融资渠道。大家可以看一下，我们整个的融资的状况，三千多亿来自于中央财政，国有股减持这块大概是2800多亿，彩票的公益金是2600多亿，也就是说，我们整个社保基金其储备金主权基金筹资结构是这样的状况，这个状况大家自然会觉得有问题，刚才孙老师讲得特别好，从趋势来看也是不稳定的，所以我们特别想在这方面提出来，我们把这种储备性的养老基金跟国企改革结合起来，大家知道国企改革是市场经济必须推行的，怎么进一步划转国有资本，去充实现在的储备型的主权基金，怎么提高国有资本收益的上缴，我想跟国企改革这个大背景结合起来。
回到郑老师团队的主报告里面，外汇储备应该成为主权养老基金新的资金来源，截止到上个月，整个外汇储备超过三万亿，我算了一下，2017年中国的GDP按照美元折一下12.24万亿，外汇储备是GDP的1/4，外汇储备是公共资产，外汇储备有一些储备的传统的职能是没有问题的，但是三万亿的规模，大家研究的共识是超越了传统的外汇储备的职能，所以超越之上的部分要不要分离出来去补充现在的主权养老基金？甚至去设立新的主权养老基金，外汇型的养老基金，这里面也不同的路径选择。
第一种选择就是我保持不动，我把现在的外汇储备一部分或者它的收益直接划拨到既有的主权养老基金，报告当中那个图其实体现了这样一个想法。也就是外汇储备你的管理、投资和使用要分离，你把使用那一部分充实到这儿。另外一种不同的选择就是我们要建立一家或者是多家主权养老基金，让这种外汇储备更好地还汇于民。
第二种选择，孙老师刚才提到这个问题，如果我们提高资金使用效率的角度来讲，也许第二种选择更值得考虑，为什么？今天的外汇储备的货币当局的管理遵循的目标是这样的，首先是安全性，然后是流动性最后是收益性，刚刚看国际经验，主权养老基金才是长期的，也关注安全性，但是要关注长期投资，要关注收益性，这个目标是不一样的，我们做这种分离的话会提高资金的使用效率。另外引入竞争机制，让主权养老基金的资产管理机构之间有更多的竞争，让这种外汇型主权养老基金如果建立多家的话，它们之间也有竞争，我们相信这种竞争会提高效率。
我们第一点和第二点都有一个前提，我们报告中所强调的治理结构，我这里所强调的就是所有的前提应该是利润管理，而不是官僚管理，我们不是再成立一个类似于全国社保基金再搞一套班子，我想这个可能不是我们的目的。我们的目的是让它走向利润管理。
最后还有几分钟时间，我提一个问题，我们是否建立缴费型的主权养老基金？关于基本养老保险基金，截止到去年底大家都知道，整个的基本养老保险基金的权益两千多个亿开始投资了，我们拿出九个省，拿出了2700多亿交给全国社保基金理事会。
我特别想和各位分享这张图，如果你纵向地看中国社保基金的基本养老保险的收入和阶层可以得出一个结论。第一个结论，我们的基金收入现在超过4.3万亿了，去年底，如果分析它的收入结构，你会发现我们的财政补贴收入已经增加到将近18.5%了，也就是说我们整个的收入当中，财政这一块的补贴占了18.5%，征缴收入下降为77%，利息收入不到4.4%，而且我告诉各位，动态地看数据，利息收入的占比从5.2%下降到4.4%，这个结论让我们对我们基金的收入结构做这样两点判断：
第一，我们对财政补贴依赖程度越来越大。我们养老基金理念以来的累计结存差不多4.4万亿，历年来财政补贴的累计收入超过4万亿，什么概念？相当于基金的结余很大程度上是过去财政补贴，如果剔除掉财政补贴我们是没有结余的。另外一个特点就是我们的利息收入和其他收入占比少，这就是下降的趋势。所以我们都知道保值增值是一个大问题，大家都很清楚这样的概念。
我以广东省给各位做一个例子，各地基金广东算做得好的，但是看这里的数据，看一下2009—2015年整个广东投资收益，七年的平均投资收益率只有2.41，你考虑到广东省有一部分资金委托给社保基金理事会，你把这个考虑进来也不过是3.5%，你更别说大量的其他地方，在县市一级统筹的，它的收益率可能不到2%，甚至低于1%，所以我们也做了一个简单的测算，如果你考虑到目前各种各样的投资测算，你去看，我们真的把这些资金有效使用，整个没有有效投资造成的潜在损失非常大。我不展开讲。
怎么办？我们既然分析了这样一个形势，我们首先要做的是统筹基金与账户基金的分离，我非常同意郑秉文老师的判断，统筹基金理论讲最有资格成为主权养老基金，因为政府要担责任的，但是目前情况之下是难以成为现实的主权养老基金。再回到郑老师他们一直以来改革的建议上，我们需要对统筹基金和账户基金进行结构的调整，扩大账户，让统筹基金遵循精算平衡的原则。关于账户基金是否建立缴费型的主权养老基金呢？这一点我是提出问题，有人说账户基金应该分散化投资，每个账户持有人自己决策，这种情况下就不叫主权基金，那是个人的，只有在集中投资的模式下才有真正的主权基金，所以我们面临一个问题是，你是让账户持有人自己决策，不让它成为主权养老基金，还是政府决策集中投资，让它成为缴费型的主权养老金，这是第一个选择，第二个选择，如果你选择是集中投资的模式，想把它变成主权养老基金，你还会面临一个问题，你是让地方省级政府运营还是中央政府运营？我最近几天一直在思考这些问题，我没有答案，放在这儿。但是我也给各位一些倾向性的观点，我觉得基本保险制度和投资管理体制改革非常重要，我个人倾向一个观点就是给个人以投资选择权，同时建立合格的默认投资工具，建立分散的竞争型的市场投资模式，让它更具市场化，让个人角色在中间发挥更大的作用。
总结：我为什么这么强调？一个常识告诉我，我推荐米塞斯的另外一本书《货币方法与市场过程》，他在这本书里也同样谈到一个问题，说我们其实只有两种选择，没有第三条路，要么你就是市场经济，要么你就是非市场经济，两个最大的区别是什么？市场经济当中是消费者主权，就是消费者需求决定了你的生产，简单套用一下，是我的钱，我要做主，我要有决策，我要参与，这是第一个。第二个是非市场经济，非市场经济大家很熟悉，过去的计划经济的历史，一个个体要依赖当局的意愿，并服从当局的指令，当局决定你生产什么、你消费什么，这是两个非常不一样的选择，没有其他中间的路可走。
再次重复一下我的观点，主权养老基金的改革方向从官僚管理走向利润管理，让它更适应市场经济的要求。谢谢大家。
